Uno de los preceptos más originales de la Constitución es el artículo 2, en el que se establece, por un lado, la unidad de España, lugar de encuentro de todos los españoles y, por otro lado, la autonomía de sus regiones y nacionalidades. Este equilibrio entre la ciudadanía en la que, según el artículo 1, reside la soberanía y los territorios, que solo gozan de autonomía, y que en ningún caso significa el derecho a decidir su secesión, constituye la esencia de lo que hoy en día es nuestro Estado constitucional.
El secesionismo en Cataluña ha puesto en tela de juicio este equilibrio, probablemente frágil, pero que hasta ahora ha permitido combinar la diversidad cultural y lingüística de cada una de las autonomías con el derecho de los ciudadanos a actuar en libertad sin importar el lugar de nacimiento y sin estar condicionado por la singularidad de cada uno de los territorios, tal y como establece el artículo 139 de la Constitución. Desde esta perspectiva general, cabe que nos hagamos algunas preguntas, relacionadas con la posible reforma constitucional de alguno de los contenidos de la norma fundamental.
¿Ha llegado el momento de pasar de un Estado autonómico a un Estado federal?
Voces de muy distinta procedencia han criticado la complejidad de nuestro sistema, en el que las competencias se clasifican entre exclusivas, concurrentes y compartidas, de tal forma que, sobre todo en estas dos últimas, la indefinición de los ámbitos que corresponden al Estado y los que pertenecen a las comunidades autónomas ha generado una intensa conflictividad, que ha ido resolviendo el Tribunal Constitucional. El activismo de nuestro alto tribunal ha sido tan importante en este ámbito que algunos han calificado a nuestro modelo de descentralización como un Estado jurisdiccional autonómico.
Un sistema federal distingue, por definición, dos niveles de autogobierno constitucionalmente garantizados: la federación y los estados federados. Como se sabe, a cada uno de estos dos niveles le corresponde unas competencias. Independientemente de nominalismos, el análisis del despliegue del Estado federal en sentido histórico, muestra un progresivo abandono de las formas políticas confederales, donde la dispersión del poder era tan grande que no cabía hablar de sistemas constitucionales propiamente dichos, sino de meras uniones de derecho internacional. El Estado federal hoy es, en Alemania, Estados Unidos, Australia o Canadá, un sistema de organización política que busca la integración de los ciudadanos teniendo presente el principio democrático, la subsidiariedad y una distribución racional del poder que atienda no solo el factor sentimental, sino la resolución de problemas comunes. El derecho constitucional «de situación» no es una solución razonable al problema de los nacionalismos, dado que puede conducir a lo que algunos denominan como un «Estado desconcertado», incapaz de afrontar los retos de una sociedad global y compleja. Esta cuestión nos conduce a cuestionarnos sobre otro tema habitualmente recurrente en lo relacionado a la reforma territorial española.
¿Es necesario convertir al Senado en un cámara territorial para que España sea verdaderamente federal?
Por lo que hemos dicho anteriormente, la reforma constitucional de la organización territorial del Estado en un sentido federal no puede plantearse solo en sentido institucional. La reforma del Senado puede resultar necesaria desde la perspectiva de la atención de los intereses territoriales, pero sin perder de vista que lo fundamental es acabar con el principio dispositivo que preside el despliegue del Estado autonómico, clarificar el sistema competencial teniendo en cuenta el proceso de integración europea y los resultados de casi treinta años de descentralización y establecer mecanismos de cooperación que permitan articular la voluntad de los órganos centrales y autonómicos de forma coherente. España necesita una clarificación de poderes para que los ciudadanos puedan ser capaces de ejercer la responsabilidad política, identificando el nivel institucional que ha adoptado las decisiones que les han podido perjudicar o beneficiar.
Los lectores deben saber que el Senado en Estados Unidos y Canadá, dos modelos clásicos de federalismo, no tiene una dimensión verdaderamente territorial. Incluso las últimas reformas realizadas en Alemania han tendido a limitar la capacidad de la Cámara alta para participar en el proceso político y legislativo. La cooperación intergubernamental, dentro de una verdadera cultura federal, puede suplir perfectamente las funciones de un Senado que depende de cómo se configure, puede profundizar en la trampa del consenso y la irresponsabilidad política. Los ciudadanos necesitan hoy calidad institucional y claridad competencial, para saber quién toma las decisiones y con qué dinero se pagan. En definitiva, para tener un Estado federal en España no necesitamos solo un Senado territorial, sino dar la vuelta al conocido aforismo anglosajón y actuar en todos los niveles de Gobierno de acuerdo al principio de «no representation without taxation». De esta manera, nos ahorraríamos muchos despilfarros que hoy nos siguen escandalizando.
¿La acción exterior del Estado es reformable?
Un ejemplo claro de descoordinación y ausencia de responsabilidad política de los gobernantes en la España autonómica es la acción exterior del Estado. El sistema autonómico se articula a través de mecanismos de cooperación entre comunidades autónomas y entre estas y el Estado. El objetivo es que, en el marco del respeto a las respectivas competencias, todas las Administraciones promuevan el interés común. Sin embargo, no siempre es así. Este año ha entrado en vigor la Ley de Acción Exterior del Estado, cuyos principios rectores son la lealtad institucional, la coordinación y cooperación entre los actores que actúan en el exterior y el respeto de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. La ausencia de una ley no ha impedido que las comunidades autónomas realizaran desde hace décadas actuaciones con entidades extranjeras en el ámbito de la Unión Europea, la cooperación al desarrollo o ante organismos internacionales. La Constitución existe, la ley y la jurisprudencia en la materia también, entonces ¿por qué, por ejemplo, desde Cataluña se impulsa la creación de estructuras de Estado o se contempla una partida en el proyecto de presupuestos del 2015 destinada a divulgar internacionalmente el proceso relativo al derecho a decidir que persigue legitimar el derecho de secesión?
Desde hace años nuestras regiones participan igualmente en la delegación española en el Consejo de la Unión Europea o en la creación de asociaciones compuestas por entidades regionales de varios países. Ello exige coordinación entre las comunidades autónomas que participan y también con el Estado. En algunos casos los resultados han sido muy positivos, pero en otros la deslealtad y la falta de cooperación han malogrado algunos proyectos muy interesantes. Transformar nuestro Estado autonómico en un Estado federal no resuelve este tipo de problemas. Bastaría con que se cumpliera la Constitución, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la actual Ley de Acción Exterior para que la cooperación entre los distintos actores institucionales asegurase la cohesión decisoria y la correcta rendición de cuentas.
Si no tenemos claras las voluntades previas, acometer una reforma de gran calado para el Estado, lejos de ser una solución, podría ser el inicio del fin. El secesionismo no debería nublar la atención de académicos y políticos en general. La reforma constitucional es necesaria, probablemente en sentido federal, pero teniendo en cuenta dos premisas: los cambios deben ir precedidos de una identificación de problemas que tengan su origen en la norma fundamental y el fin último de cualquier innovación constitucional debe redundar en beneficio del conjunto de la ciudadanía, no solo en una parte de la misma.