La propuesta del Gobierno no garantiza que los servicios básicos dispongan de los recursos suficientesHay que tener claro que igualar servicios para los usuarios en modo alguno significa igualar financiación per cápitaSi las variables no son adecuadamente ponderadas, el problema se puede agravar, aumentando la brecha entre las dos Españas
22 jun 2009 . Actualizado a las 02:00 h.A finales de diciembre el Ministerio de Economía hizo público un documento sobre financiación autonómica que, sin formular ninguna propuesta sobre cuestiones claves, pretende sentar las bases del nuevo modelo. Me referiré aquí a la suficiencia, por ser la principal clave del sistema. Parece existir consenso en que por suficiencia debe de entenderse el conjunto de recursos que una comunidad autónoma precisa para ofrecer a sus ciudadanos un nivel de servicios similar a los de cualquier otra comunidad. Pero mucho me temo que ahí acaben las coincidencias, ya que asistimos, con más fuerza que nunca, a un intento de identificar suficiencia con financiación per cápita. Hay que tener claro que igualar servicios para los usuarios en modo alguno significa igualar financiación per cápita.
Pero tampoco basta con coincidir sobre lo que ha de entenderse por suficiencia. Se necesita algún instrumento que nos permita medirla para saber qué comunidades presentan niveles inferiores a la media y, por lo tanto, deben recibir recursos adicionales para alcanzarla y, por el contrario, cuáles son las que no los precisan, por superarlos. No hay duda alguna de que existe información suficiente para elaborar un mapa de servicios a nivel estatal. Solo se precisa voluntad para acometer unos trabajos que han de verse más en clave económica que en términos políticos. Pero mucho me temo que nunca hubo verdadero interés en ello ya que, con el mapa sobre la mesa, perderían fuerza buena parte de las reivindicaciones de determinadas comunidades.
¿Cómo medir la suficiencia? Es necesario referirse a las variables de gasto por centrarse ahí buena parte de la discusión. Todos aceptamos sin problemas que, por ejemplo, la población, la edad, la dispersión, la superficie, la insularidad deberían estar entre las escogidas e, incluso, la climatología y la orografía podrían tener un sitio. Las dificultades empiezan a la hora de decidir cuáles de entre todas ellas se toman; si han de ser las mismas en todas las comunidades y si, y esto es ciertamente lo decisivo, han de ser o no ponderadas de igual forma en todas ellas y, además, si la población debe de ser ajustada por usuario.
Pues bien, todo indica que las variables, tal y como se vienen utilizando, lejos de cumplir con su objetivo de determinar el coste real de los servicios en cada territorio, sirven para, bajo esta apariencia, dar cobertura a otras cuestiones. Así se explica que desde el primer momento la igualación de la financiación per cápita fuese un objetivo recurrente de determinadas comunidades, infravalorando el peso de otras variables sobre el coste de los servicios. Así se explica que a este planteamiento sea receptivo el Gobierno central.
Ya con el primer acuerdo cerrado en 1986 se puso de manifiesto cuanto se viene de afirmar. En este pacto lo determinante resultó ser que a las variables se les aplicó la misma ponderación en todo el territorio nacional, con independencia de la situación real del nivel de los servicios en cada comunidad. En los acuerdos de 1991 y del 2001, a pesar de las mejoras introducidas en las variables y en su ponderación -dispersión y edad- gracias, fundamentalmente, al esfuerzo de Galicia, no fue tampoco posible medir correctamente los costes en los diferentes territorios al ponderar por igual las variables en toda España. Interesa poner de manifiesto que con este planteamiento, mientras en algunas comunidades el juego de las variables no resulta suficiente para dar cobertura a la financiación del año base, ese mismo juego en otras facilitó incrementos de financiación tan importantes que fue necesario establecer reglas de modulación para limitar la ganancia máxima a consolidar, algo que el acuerdo que se propone no contempla. Resulta claro que si las variables no son adecuadamente ponderadas, lejos de resolverse el problema de la suficiencia se puede agravar, aumentando la brecha entre las dos Españas.
Lo que interesa ahora analizar es si el documento que el Gobierno ha puesto sobre la mesa permite albergar esperanzas o si, por el contrario, las cosas no van a cambiar mucho a este respecto. La garantía de igualar servicios que se propone, a diferencia de lo que venía pasando hasta ahora, no se extiende a todos los transferidos al quedar fuera algunos tan importantes como justicia, cultura, agricultura, pesca, industria, turismo, puertos, infraestructuras, etcétera, lo que ciertamente pone en cuestión la aplicación de este principio a la generalidad del sistema. La garantía de iguales servicios se reserva para los denominados servicios fundamentales, esto es, educación, sanidad y servicios sociales, y se pretende alcanzar a través del nuevo Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Se identifica igualdad de servicios con igualdad de recursos por «población ajustada» o «unidad de necesidad», términos que, como se sabe, son mera consecuencia del juego de las variables que, como ya argumentamos, no suponen garantía de igualdad en el nivel de servicios para los ciudadanos con independencia de su domicilio.
En relación con el resto de los servicios se prevé la creación de un fondo denominado Fondo de Suficiencia Global. La cuestión se complica cuando se advierte que este fondo tiene un carácter residual, pues se nutre, en lo fundamental, con los recursos tributarios no utilizados en el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, lo que provocará que las comunidades ricas dispongan de recursos suficientes mientras que en las demás surge el riesgo de que, o no existan excedentes o que sean insuficientes para cubrir el nivel de gastos ya consolidado, entrando entonces en juego la cláusula de statu quo. Con este diseño, el modelo, lejos de corregir la fractura entre comunidades, tiende a agravarla.
Por todo ello es necesario concluir que la propuesta que se somete a aprobación, ni garantiza que los servicios básicos dispongan de financiación suficiente tal como debe de entenderse ni que el resto de los servicios vayan a disponer de recursos que permitan acercar sus niveles a la media. En esta situación y en tanto no se disponga de un mapa de servicios a nivel estatal cualquier resultado del modelo que no permita mantener nuestra posición relativa debería de ser cuestionado.